绵阳市“十二五”社会养老服务体系建设规划

为积极应对人口老龄化，进一步建立和完善与我市人口老龄化进程相适应、经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，根据《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》和《四川省人民政府办公厅关于印发四川省“十二五”社会养老服务体系建设规划的通知》（川办发〔2012〕43号），结合我市实际，制定本规划。

一、规划背景

我国已进入老龄化社会发展阶段。第六次全国人口普查数据显示，2010年我国60岁及以上人口占总人口的13.26%。据预测，2015年以后我国将进入人口老龄化迅速发展时期；到2020年，我国60岁及以上老年人口将占总人口的18%左右，进入加速和重度老龄化发展阶段。

我市人口老龄化问题更加严峻。一是老年人口基数大、增速快。截至2012年底，我市常住人口中，60岁及以上老年人口达101万，占总人口的18.5%。预计到2015年末将达到103万，占总人口的19.5%。二是老年人口寿龄高、空巢多。全市80岁以上高龄人口达15万人，占老年人口的15.04%。空巢老人家庭人口达26万，占26.13%。三是农村老龄人口问题凸现。农村五保老人、农村留守老人比例加大，其中大多数人逐步进入半自理或不能自理状态，需要不同程度的照护。

“十一五”时期，我市社会养老服务建设工作取得明显成效。一是资金投入力度加大。“5.12”汶川大地震灾后重建投入资金11亿余元，新建和改扩建了养老服务机构208个。二是项目建设扎实推进。先后实施了“星光计划”、“霞光计划”、“养老服务社会化示范社区”等项目。三是惠及人数逐年增加。全市现已安置“三无”和“五保”老人约2.3万人，享受高龄补贴的老年人约0.8万人。

“十二五”期间，我市社会养老服务体系建设面临严峻挑战。一是养老设施建设滞后，供给不足，离国家“十二五”规划目标每千名老人30张床位的要求还有较大缺口。同时，绝大部分养老机构规模小、功能少，难以提供多方面、全方位服务。二是养老服务资源配置不均衡，城乡之间、城区之间差异大，配置不合理，特别是农村和民族地区的养老服务建设严重滞后。三是政府投入相对不足，民间投资规模有限。四是养老服务专业化水平较低，护理人员数量少、培训不足。五是养老服务标准有待进一步规范，监管机制有待进一步健全完善。

“十二五”时期，我市社会养老服务体系建设面临重要机遇。一方面，党中央、国务院把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，提出建立健全基本公共服务体系，优先发展社会养老服务，并相继出台一系列政策，明确要求加大社会养老服务的公共投入；另一方面，随着改革开放不断深入，灾后重建任务的全面完成，我市基本公共服务能力明显增强，为社会养老服务体系建设提供了坚实基础。市委、市政府高度重视社会养老服务体系建设，《绵阳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调要进一步加快社会事业发展、大力提高基本公共服务能力和均等化水平。此外，我市社会力量参与养老服务体系建设的动力不断增强、渠道不断拓宽，为社会养老服务体系建设提供了有利条件。

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

以科学发展观为指导，以满足老年人的养老服务需求为目标，从我市市情出发，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，在“十二五”期间，初步建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，具有中国特色且符合绵阳实际的社会养老服务体系，让全市老年人安享晚年，共享经济社会发展成果。

（二）基本原则。

1、政府主导，多方参与。进一步加强政府在制度设计、规划引导、公共投入、服务监管等方面的主体职责，制订和完善扶持优惠政策，切实保证养老服务的公益性。支持和鼓励社会力量多形式、多渠道兴办各类老年服务实体，积极引导社会各界参与社会养老服务。充分发挥群团组织、专业化社会机构和志愿者组织的作用，有序引入竞争机制，实现多方合作共赢，促进我市社会养老服务事业健康发展。

2、统筹规划，分级负责。加强社会养老服务体系建设是一项长期的战略任务，各级人民政府对养老机构和社区养老服务设施的建设要统筹安排、整体规划，确定主要建设任务，落实优惠政策，推动形成基层网络。

3、因地制宜，突出重点。根据各地老年人口数量和养老服务水平，依托当地现有资源，合理安排社会养老服务体系建设项目，以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，分类完善不同养老服务机构和设施的功能，优先解决好需求最迫切的孤老优抚对象、“三无”老人、“五保”老人及失能、半失能老年人的照料和护理问题。

4、深化改革，持续发展。完善养老服务投入机制，扩大养老服务设施增量，盘活存量。按照政府职能转变、分类推进事业单位改革和社区建设有关要求，统筹推进养老服务体制机制创新。不断改进管理方式，完善养老服务的服务规范、建设标准、评价体系，促进信息化建设，加快养老服务专业队伍建设，确保养老体系良性运行和可持续发展。

三、建设目标

到2015年，基本形成规模适度、结构合理，制度完善、管理规范，运营高效、服务专业，布局合理、覆盖城乡，符合我市实际的社会养老服务体系。

力争形成“9073”养老格局，即90%的老年人通过自我照料和社会化服务实现居家养老，7%的老年人通过社区组织提供的各种专业化服务实现社区照料养老，3%的老年人通过入住养老机构实现集中养老。

创建养老服务示范社区30个。

每千名老年人拥有养老床位数达到30张以上。

城镇“三无”老人和农村“五保”老人集中供养率达到65%以上。

养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本实现城市社区覆盖。

培训养老示范社区专业养老服务人员500人，养老护理人员基本达到持证上岗。

四、建设任务

（一）健全社会养老服务体系。

社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。根据当前我市经济社会发展水平，我市社会养老服务体系主要由居家养老、社会养老和机构养老三个有机部分组成。

1、全面加强居家养老。

以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。

制订推动居家养老的政策。制订居家养老服务工作的实施意见，明确指导思想、工作目标、组织架构、服务对象、服务形式、服务内容、工作措施。建立城市社区居家养老服务考评、养老服务员培训及持证上岗制度，不断提高社区居家养老服务工作标准化建设水平。

加快居家养老服务中心建设。整合各类服务资源，大力发展社区居家养老服务中心，为老年人提供送上家门的居家服务和走出家门的社区服务。建立健全县市区、乡镇（街道）、社区（村）三级居家养老服务网络。“十二五”期间，有条件的街道（乡镇）要依托综合性社区服务中心，建成具有一定规模、功能较强的居家养老服务中心，为老年人提供短期托养、助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，同时兼顾老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求。

鼓励社会力量参与居家养老服务。采取政府购买服务、培育服务机构、招募企事业单位和个人服务商等方式，不断扩大居家养老服务组织规模。大力推进居家养老服务社会化、市场化、产业化发展进程，进一步加大政策扶持力度，引进民办养老服务经营公司和家政服务公司，政府与其签订服务协议，向老人提供规范的有偿服务。严格设置服务商准入条件，统一服务标准。

2、进一步完善社区养老。

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。

完善社区养老服务设施。结合国家《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》的实施，按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，依托社区综合服务设施，加强日间照料中心、托老所、星光老年之家、老年活动中心等社区养老服务设施建设。资助新建、改造社区老年福利服务设施、文化娱乐设施和活动场所，在城市社区统一建立社区养老服务站，服务站内设立日间照料室、阅览室、健身室、心理咨询室等。在农村以村为单位，建立老年活动中心，提供健身、娱乐、卫生保健等服务。

整合社区养老服务资源。按照“资源共享，双赢互利”的原则，在城市通过多种方式，协调辖区内各行业、单位的养老服务资源并合理使用，依托企事业单位职工医院建设老年康复护理院，利用企事业单位的闲置用房建立托老所、老年活动中心。鼓励和引导知名度高、信誉好、善于经营管理的社区养老服务网点连锁发展。充分利用农村撤并的中小学校舍和乡（镇）行政调整后闲置的办公用房建立老年活动中心。倡导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。

建设社区老人日间照料中心。鼓励和支持条件成熟的社区按照《社区老年人日间照料中心建设标准》建设社区老人日间照料中心，为生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、娱乐和交通接送等日间服务。

建立社区养老服务信息平台。在市上统一部署下，逐步建立全市和各县市区、街道（镇乡）、社区的养老服务信息管理系统。以“一册三网”为平台，构建养老服务社区信息网络。建立辖区内孤寡老人、空巢老人、低保老人、单身遗属老人和重点优抚对象档案，提供无偿或低偿服务。重点支持老年人居家呼叫服务系统建设。到2015年，养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本实现城市社区覆盖。

3、加强机构养老。

机构养老服务以设施建设为重点，通过设施建设实现其基本养老服务功能。老年养护机构主要为失能、半失能的老年人提供专门服务，重点实现生活照料、康复护理、紧急救援等功能。鼓励在老年养护机构中内设医疗机构，并将该医疗机构纳入社保体系。利用自身资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员，提供居家养老服务，发挥示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点，为不同类型的老年人提供集中照料等服务。

按照“9073”的养老格局要求，到“十二五”期末，全市养老机构床位共需3万张左右。目前，我市共有公办养老床位2.35万张、民办养老床位0.05万张，需新增床位0.6万张左右（其中公办养老床位1000张、民办养老床位5000张）。

发挥公办养老机构的示范作用。建设一批成规模、上档次的省、市级公办示范性养老机构。加强公办养老机构的规范管理，积极推进法人治理、经营者聘任、员工聘用、服务功能承包等改革，推进公办民营、委托管理、合资合作，增强公办养老机构自身发展的生机和活力。

支持民办养老机构发展。大力支持非营利性养老机构发展，鼓励民间资本投资营利性养老机构。落实用地、建设、服务等优惠政策。制订出台养老机构服务基本规范，加强监管，推进民办养老机构的规范发展。

加快养老机构专业化建设。按照重度、中度和轻度护理养老院推行养老机构分类管理，遵循“持续照顾”理念，配置不同的硬件和软件，提供不同的养老服务。

加强荣誉军人养老机构建设和改造，提升服务孤老优抚对象、复员退伍军人及其他供养对象的能力。积极推进各类养老服务机构的资源整合和综合利用。

（二）完善社会养老服务体系运行机制。

1、健全基层服务组织。

村（居）委会落实专人负责老龄工作；镇乡政府和街道办事处设置老年人工作委员会，配置专门的办公地点或场所，负责居家养老、社区日间养老事务，管理管辖区内的养老机构。发挥社区志愿服务站等的阵地作用，为社会养老服务提供有益补充。

2、创新运营机制。

积极探索养老服务领域政事分开、管办分开的多种实现形式和分类管理办法，选择不同区域、不同行业、多种建设方式、多种运营模式进行试点。认真研究制订相关扶持政策，重点探索公建民营、民办公助、委托管理、合资合作、购买服务等运营模式。创新运营机制，避免政府包办，确保养老机构健康发展、持续运营。

（三）发展社会养老服务示范项目建设。

优先、重点支持以下类型的养老服务示范项目建设。

1、以长期护理床位为主要建设内容的专业机构类项目。

2、拓展服务内容、创新运营模式的社区照料类项目，包括大力发展居家养老支持服务，探索引入连锁运营等新型服务，利用现代信息技术提供养老服务等。

3、公建民营类项目，采取公开招投标形式选择各类专业化机构负责运营。

4、探索改革运营机制的公办机构类项目，鼓励创造条件实现管办分离。

5、打破行业界限、资源整合类项目，即通过整合、置换或转变用途等方式，盘活存量资产，跨行业将医院、疗养院、企业厂房以及各类公办培训中心、活动中心、旅馆、招待所等设施资源改造用于养老服务。

（四）加强农村养老服务建设。

结合城镇化发展和新农村建设，在确保“五保”供养对象生活的前提下，在有条件的地方探索乡（镇）敬老院开展日间照料和设置短期托养养老床位，拓展社会寄养、日托照料、居家养老服务等多种功能，使乡（镇）敬老院逐步向区域性养老服务中心转型。以建制村和较大的自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。

在新农村建设规划中，要充分考虑老年人服务场所和老年人集中居住生活区的配套建设。抓好农村特困老人危旧房改造工程，优先落实住房建设。探索建立农村高龄老人、失能老人和低收入家庭老人参加新型农村合作医疗减免费政策。加强农村老年文化建设，积极组织送文化下乡活动，丰富农村老年人的精神文化生活。

五、重点建设工程

（一）安享工程。

采取政府购买服务、发放养老服务补贴等形式，重点保障高龄老人、低收入老人、失能老人、残疾老人、“五保”老人的基本养老需求。完善政府供养制度。对于城市“三无”老人、农村“五保”老人，采取集中供养或分散供养的方式，适当提高集中供养和分散供养标准，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平，并建立自然增长机制。完善低保救助政策，对老年低保对象给予重点照顾。完善高龄老人补贴制度，积极推动各地扩大高龄老人补贴范围，提高补贴标准。

（二）安居工程。

到“十二五”期末，基本实现市、县市区、乡（镇）、村（社）级老年服务设施全覆盖。

实施县市区综合社会福利中心建设计划（简称“月光计划”）和农村五保供养服务设施建设计划（简称“霞光计划”），实现全市县级社会福利服务中心全覆盖。完善县级公办社会福利院和农村中心敬老院配套设施设备，并按照《老年人居住建筑设计标准》和《老年人建筑设计规范》对其进行新建或改扩建。

加强以长期护理为主要内容的专业机构建设。根据城市常住老年人口数，结合当地经济发展水平和机构养老服务需求等因素，确定老年养护院的建设总规模。

实施城市社区养老服务设施建设计划（简称“星光计划”）和农村养老服务建设计划（简称“幸福计划”）。积极推进城乡居家养老服务站建设。到2015年，城市社区居家养老服务中心（站）基本实现全覆盖。根据当地老年人口规模，按照就地、就近、便利的原则，建设城乡社区（村）居家养老服务中心。人口规模较小且相邻的乡（镇）可以联合组建居家养老服务中心。有条件的农村社区要探索建设社区居家养老服务点。

实施市级老年养护机构建设计划（简称“阳光计划”）。建立绵阳市养老实训示范基地，城市新建养老机构和养老服务场所无障碍率达到100%，并对已有的养老机构和养老服务场所进行无障碍改造。

（三）安康工程。

推进各级老年医疗、康复机构建设。在市“十二五”医疗机构设置规划内设置疗养院、护理院、康复院，鼓励县级以上医疗机构设立老年病专科门诊和专科病房，实施爱心护理院建设计划（简称“爱心护理工程”）。鼓励各地兴办老年康复中心、失能老人护理机构和临终关怀医院，提升老年人医疗健康服务水平。县级以上城市至少建有一处以收养失能、半失能老人为主的老年养护设施。

逐步提高老年人住院医疗报销比例。探索建立城乡高龄老人、失能老人和低收入家庭老人的医疗补助和医疗费用减免政策。加强基层医疗卫生机构建设，构建“城市15分钟医疗服务圈”、“农村30分钟医疗服务圈”，保证老人就近就医。探索建立老年病人“家庭病床”医疗体系并纳入医保范围。加强老年慢性病防治与管理。

（四）安养工程。

借助养老机构和居家养老服务平台，建立空巢老人帮扶网络。坚持专兼结合，培育志愿服务力量，开展为空巢老人献爱心活动。建立法律约束和道德监督机制，确保空巢老人家庭子女履行赡养照护和精神慰藉责任。

探索建立失能、半失能老人长期照护服务机制。加强护理型养老机构和护理院或护理站建设，增加照护床位供给，逐步满足失能、半失能老人机构照护需求。逐步实施家庭服务政策，加强家庭照护支持，对家庭照护主要承担者提供免费或低偿照护技能培训。建立养老机构综合责任保险制度，鼓励支持商业保险机构开设老年人意外伤害险，降低老年人支付风险。探索建立长期护理保险制度，为失能、半失能老人提供稳定的护理保险费用。实施老年康复辅具配置计划（简称“助康计划”），为有需求的老年人配置符合体能心态特征的康复辅具，提高老年人生活质量。

（五）安心工程。

依托各级各类老年大学、老年活动中心（室）和城乡基层社区组织，大力开展针对老年人的健康教育、法律教育和心理咨询，通过专题讲座或培训活动，做到老有所教、老有所学。老年人协会和社区联合组织健康老人发挥特长，参加社会公益活动，为社会开展各项服务，做到老有所为。开展丰富多彩的文体活动，做到老有所乐。

加强老年大学（老年活动中心）建设。到“十二五”期末，各县市区建有一所具有一定规模的老年大学（老年活动中心）。同时，对现有县级以上老年大学进行维修改造，扩大办学规模，提高老年教育覆盖率，满足老年人参与老年教育的需求。

六、保障措施

（一）加强组织领导。

各级政府要切实履行基本公共服务职能，将社会养老服务体系建设纳入经济社会发展总体规划，纳入政府年度重点工作和为民办实事项目，加大推进力度，确保取得实效。进一步建立健全社会养老服务体系建设的领导体制和运行机制，形成政府主导、民政部门主管、相关部门各司其职、社会广泛参与的工作格局。

（二）加大资金投入。

进一步加大财政投入，发挥财政资金的保障和引导作用。政府举办的养老机构的基本建设、机构运转、人员经费和机构内集中供养对象的基本生活保障经费，纳入同级财政公共预算安排并建立动态保障机制。对社会力量举办的养老机构免费接收供养城镇“三无”人员和农村“五保”供养对象的，通过政府购买服务的方式，对供养对象的基本生活保障经费按政策标准给予足额安排，并可对这类养老机构完善设施设备等给予补助。加强对非营利性社会办养老机构的培育扶持，采取民办公助等形式，给予相应的建设补贴或营运补贴，支持其发展。根据差异性原则，通过推动建立高龄补贴、养老服务补贴、护理补贴、重度残疾人补贴等制度，逐步为不同经济状况的老年人提供不同程度和类型的养老服务支持。增加福利彩票公益金对社会养老服务的投入。积极探索拓展社会养老服务产业市场化融资渠道，支持民间资本投资建设专业化的养老服务设施。

（三）落实扶持政策。

各级政府要认真落实国家和省现有法规政策，加强对社会养老服务的扶持。将社会养老服务设施建设纳入城乡建设规划和土地利用规划，合理安排，科学布局。对符合条件的社会养老服务设施，按照土地划拨目录依法划拨土地。在进行安全鉴定后，鼓励通过对旧厂房、旧学校、民用设施进行改建扩建的方式，兴办民办养老机构。对养老院提供的养老服务免征营业税；对符合条件的非营利性老年服务机构的收入免征企业所得税；对福利性、非营利性老年服务机构的自用房产、土地暂免征收房产税、城镇土地使用税；对新建福利性、非营利性老年服务设施的城市基础设施配套费给予减免。养老服务机构使用电、有线电视、固定电话，按照居民用户标准收取费用，初装费适当减免收取。企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，对福利性、非营利性老年服务机构的捐赠支出，在计算企业所得税应纳税额时按《中华人民共和国企业所得税法》的规定限额扣除。社会办养老机构接收安置农村“五保”老人和城镇“三无”老人的，各地要按规定标准将其生活、医疗费等补助转入社会办养老机构，不足部分由当地人民政府给予适当补助。对符合小额担保贷款条件的养老服务项目贷款，财政部门可通过贷款贴息方式予以支持。金融机构要加大对社会办养老机构的信贷支持力度。

（四）规范行业管理。

国家、社会组织和个人兴办非营利性养老机构应向所在地县级以上民政部门提出申请，由受理申请的民政部门予以认定。民政部门要加强养老机构管理，依据《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》、《无障碍设施建设设计规范》、《养老护理员国家职业标准》等，制定建筑设施、卫生条件、人员配备、服务质量、等级评定等各项养老服务标准和管理制度，做到管理有办法、建筑设计有标准、检查监督有依据。对营利性和非营利性社会办养老机构，分别就其运营机制和服务规范提出明确要求，推动养老机构健康发展。积极培育社会养老服务行业组织，促进行业自我管理、服务和发展，接受政府委托开展培训、研究、交流等工作，实现社会养老服务政事分开、政社分开，逐步建立起政府依法管理、行业组织规范自律、服务实体自主运营的管理新格局。大力培育专业性中介机构，鼓励中介机构参与社会养老服务，提供评估、咨询和第三方认证等服务。建立健全社会化养老服务评估、评审制度，构建服务质量监控体系，加强行业指导和行业自律。建立科学合理的价格形成机制，规范服务收费项目和标准。

（五）加强队伍建设。

建立并完善以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和保障制度，不断提升养老服务队伍的职业道德、服务水平和专业技能。严格执行《养老护理员国家职业标准》，建立和发展养老服务职业技能鉴定和培训机构，加强各类养老机构管理人员、护理人员职业技能培训，并将其纳入城乡就业培训体系，五年内全面实现持证上岗。鼓励有条件的高等院校和中等职业学校开设养老服务相关专业或课程。积极开发社区养老服务公益性岗位，引导大中专毕业生、农村转移劳动力、零就业家庭人员、城乡低保人员及其他就业困难人员从事养老服务。加快培育从事养老服务的志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。

（六）强化督查指导。

进一步理顺养老服务工作管理体制，强化养老服务工作职责。各级老龄委要充分发挥组织协调、调查研究、检查指导职能，督促相关法规政策和工作任务的落实。老龄委相关成员单位要切实履行工作职责，加强沟通，密切协作，努力形成推进社会养老服务体系建设的强大合力。加大对养老服务机构的监督管理力度，防止出现以暴力或者其他方式侮辱老年人、诽谤老年人或虐待老年人的行为，依法保障老年人合法权益。政府主办的养老机构要充分发挥主导作用，协助政府相关部门做好养老服务指导、评估、培训等工作。各地、各有关部门要定期对社会养老服务体系建设政策措施落实情况进行督促检查，对社会养老服务体系建设规划执行情况进行评估，并向社会公布。